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借鑒國際經驗 鼓勵私營部門加大生態保護投入

媒體:生態保護項目  作者:生態保護項目
專業號:紅樹林基金會
2019/5/2 22:04:55

中國人大、政協“兩會”于上周在京閉幕。兩會期間,代表們就各類國計民生議題進行了討論。其中,如何鼓勵私營部門加大對生態保護的投入,建立健全生態保護補償機制成為熱議話題。

兩會關注:生態保護補償機制

2018年底,由國家發展和改革委員會牽頭的九部委聯合印發了《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》,以推動市場化、多元化的生態保護和生態補償機制。該行動計劃肯定了社會投入在支持生態環境保護方面的作用,在鼓勵企業和社會公眾參與生態保護方面邁出了重要的一步。

盡管中國在生態保護方面的公共支出穩步增長,但要彌補過去幾十年因經濟高速發展而造成的生態欠賬,仍然存在著巨大的資金缺口。此外,在中國經濟增長預期放緩之際,受財力所限,政府想通過大幅度增加公共支出來實現生態保護方面的各項目標,也會愈發困難。鑒于此,需要鼓勵私營部門和社會資金參與生態保護和修復。

2018年年底頒布的行動計劃體現的總體原則是構建一個受益者付費、而保護者得到合理補償的政策環境,即生態系統服務(例如淡水供給、水質凈化、洪水調蓄、氣候調節等)的受益者應支付相應的費用,讓那些保護、維護和修復生態系統的保護者得到合理的經濟補償。

該行動計劃確定了建立市場化和多元化生態保護補償機制的九項重要任務:

健全資源開發補償制度

優化排污權配置

完善水權配置

健全碳排放權抵消機制

發展生態產業

完善綠色標識

推廣綠色采購

發展綠色金融

建立綠色利益分享機制

森林趨勢組織(Forest Trends)對全球生態保護投資情況進行過多年的跟蹤。其研究表明,雖然市場化投融資機制已經開始為生態保護提供可觀的資金,但從全球范圍看,各國生態保護目前仍然主要依靠政府公共財政資金的支持。 因此,盡管市場化資金機制的潛力巨大,但是否能將填補中國生態保護資金缺口的希望完全寄予市場化投融資機制,還有待客觀的分析和觀察。

資料來源:根據中國財政部歷年全國財政決算表計算得出

一方面,從國際上看,一些國家已經在市場化生態保護補償機制方面進行了有益的嘗試,并取得了不同程度的成效。通過甄別、借鑒這些國際經驗,中國可以利用其“后發優勢”選擇最適合自身國情的市場化投融資機制;另一方面,中國在推行新的機制時常常強調速度和規模,如果缺乏有效的監測、監督機制,這種求快求量的做法往往會帶來一些負面的效果。

從國際經驗來看,成功的市場化生態保護補償機制離不開有力而明確的政策框架、按規行事的市場參與者、公開透明的規則和程序、可靠的數據,以及嚴格的監督。 更重要的是,這些市場化機制,無論具體形式如何,其最終目標都應該服務于生態保護成效的實現。如果這些機制實施的過程中過度追求數量、規模和經濟回報,而忽略了生態保護的目標和成效,這便有違初衷,而效果也會適得其反。

此外,建立市場化生態保護補償機制并不意味著政府在監管上就可以采取自由放任的方式。相反,政府必須成為一個強有力的規則制定者和執行者,國際經驗也正好印證了這一點。因此,為了讓市場化的生態保護補償機制在中國健康成長,相關的政策制定者應該明確界定這些機制運行的空間和邊界,也要避免那些為了追求經濟效益而降低生態保護目標和標準的做法。

© 保爾森基金會

基于此,保爾森基金會正在與中國合作伙伴一道開展市場化生態保護和生態修復投融資機制的國際案例研究。該研究關注的國際經驗之一便是濕地緩解銀行。

濕地緩解銀行

濕地緩解銀行是一種旨在對經濟開發活動對濕地所造成的不可避免的破壞進行補償的機制。在該機制中,項目開發者必須首先盡可能避免對濕地造成破壞。如果不能避免,開發者應該盡量減少對濕地造成的影響。對于不可避免的對濕地的占用和破壞,項目開發者必須在濕地緩解信用市場上購買對應額度的濕地緩解信用,通過在其他地方恢復或創建新的濕地來補償項目開發給濕地生態系統造成的破壞。

在美國,這個機制已經發展成為一個規模可觀的市場,并且已成為監管者和項目開發者優先考慮的濕地補償方式。根據森林趨勢組織生態系統市場項目的統計,2016年,美國濕地緩解銀行業交易額高達32億美元,有1300個濕地緩解銀行處于運行狀態。

濕地緩解銀行機制在利用私人投資來減少對濕地的破壞方面取得了成功,其關鍵在于建立并實施了以“永久保護”(或“永續保護”)為基礎和原則的綜合監管框架和一系列相關政策。這些監管規定和政策對濕地緩解銀行的經營者提出了嚴格的要求,以確保他們為保障濕地緩解銀行長期的生態功能而實施了嚴格的管護方案并留出了充足的管護資金。更重要的是,濕地緩解銀行的經營者不能為了追求短期經濟利益而犧牲濕地緩解銀行長期的生態功能。這種對長期生態保護目標的高度重視是所有政策制定者在建立市場化生態保護補償機制時應該考慮的因素。

當前,全球各國都希望能有效地地解決日益嚴重的生態環境問題。為了實現這一目標,政府和私營部門需要共同努力,利用好市場的力量,更好地保護、恢復人類賴以生存和發展的生態環境。通過介紹國際上在市場化生態保護補償機制領域的經驗和最佳實踐,保爾森基金會希望能協助中國的決策者更有效地保護好中國的生態環境。


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