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濕地生態保護紅線劃定技術指南

媒體:原創  作者:張明祥
專業號:張明祥
2019/3/19 16:45:08

執行概要

中國是世界上濕地類型齊全、數量較多的國家之一。然而,隨著社會經濟的高速發展以及氣候變化的不斷加劇,中國的濕地正在快速減少,濕地生態系統已出現顯著退化。1992年中國加入了《濕地公約》,中國政府為開展濕地保護做出了一系列決策部署。黨的十八大以來,濕地保護更被提升到前所未有的高度,先后提出了“到2020年,全國濕地面積不低于8億畝”的生態文明建設目標,以及“科學劃定濕地等領域生態紅線,嚴格自然生態空間征(占)用管理,有效遏制生態系統退化的趨勢”等明確要求。

為落實中國的生態保護紅線制度,維護國家生態安全,亟待編制一個切實可行的濕地生態保護紅線劃定技術指南,以期將濕地生態保護紅線制度落實到具體的濕地斑塊上,實現按照濕地生態系統完整性原則和主體功能區定位,優化國土空間開發格局,理順濕地保護與發展的關系,改善和提高濕地生態系統服務功能。2016年12月,受國家林業局GEF項目辦的委托,北京林業大學自然保護區學院以張明祥教授為項目負責人,開始編制《濕地生態保護紅線劃定技術指南》。

指南編制過程中,全面領會吸納中央關于劃定生態保護紅線的文件精神,先后形成初稿、征求意見稿,通過專家研討及與上級業務主管部門匯報溝通等方式廣泛爭取修改意見,最終形成終稿。指南主要包括濕地生態保護紅線劃定依據與原則、劃定目標、濕劃定對象、劃定方法、管控措施、劃定成果以及劃定的檢查驗收要求等內容。

指南將貢獻于項目的成果1之產出1.1(項目成果1:通過增強濕地生態代表性以及管理能力,加強濕地保護地子體系的建設。產出1.1:提出全國濕地保護地管理相關法規的修訂建議,增強濕地保護地子體系的保護管理)。通過制定濕地生態保護紅線的具體劃定技術指南,將濕地保護地(包括國際重要濕地、自然保護區、濕地公園等)和重要濕地(含濱海濕地)納入生態紅線區,實現對紅線區濕地生態系統的嚴格監管,做到濕地生態功能不降低、濕地面積不減少和濕地性質不改變,從而實現“到2020年,全國濕地面積不低于8億畝”的總量目標。

指南的主要創新點包括:①對濕地生態保護紅線的劃定范圍進行了具體細化,將分布于國家級和省級禁止開發區域中的濕地,以及重要濕地(含濱海濕地)劃入濕地生態保護紅線。②將濕地生態保護紅線劃定后現場如何調整邊界進行了細化,增加了《濕地生態保護紅線劃定技術指南》的可操作性和實用性。

Executive Summary

China is one of the countries with all wetland types and large wetland quantities in the world. However, with the rapid development of the social economy and the intensification of climate change, wetlands in China are rapidly decreasing, and the wetland ecosystem has been significantly degraded. In 1992, China joined the , since then, the Chinese government has made a series of decision and arrangements for the protection of wetlands. Moreover, since the 18th national congress of the communist party of China, wetland protection has been elevated to an unprecedented height. Chinese government has put forward the goal of ecological civilization construction which is “The national wetland area must not be less than 53.33 million hectares to the year of 2020” and some specific requirements like “Scientifically demarcating the ecological protected red line of wetlands and other fields; Strictly controlling the utilization of natural ecological space; Effectively curbing the trend of the wetland ecosystem degradation.”

In order to implement the ecological protected red line system and safeguard the national ecological security in China, a feasible guide to the demarcation of the ecological protected red line for wetlands was needed to be established, according to which, the red line could be landed to each wetland patch. Thus, it would contribute to the optimization of the utilization pattern of national land space, balance between the wetland protection and community development, and improvement and enhancement of the wetland ecosystem service functions. In December 2016, the GEF project office in the State Forestry Administration, commissioned Professor ZhangMingxiang and his team in School of Nature Conservation, Beijing Forestry University to compile the "Guide to the demarcation of ecological protected red line for wetlands".

The Guide was compiled with comprehensive understanding on the central spirit of the ecological protected red line documents. The final draft was formed based on the first draft and the amended draft which had been gone through by the experts and superior authorities, giving much valuable modification advice. The Guide includes the following sections: Basis of demarcation, Principle of demarcation, Control requirements, Procedure of demarcation, Scope of demarcation, Demarcation Methodology and Outcomes requirements of ecological protected red line for wetlands.

The guide will contribute to the outcome 1.1 of the achievement 1 of the project (Achievement 1: Strengthening China wetland protected areas sub-system construction by enhancing the wetland ecological representativeness and management ability. Outcome 1.1: Proposing amendments suggestions to the national wetland protection management regulations, strengthening the protection and management of wetland protection sub-systems). Through the compiling of the Guide, wetlands distributed in the prohibited national-level and provincial-level development zones and important wetlands (including coastal wetlands) would be demarcated into the ecological protected red line for wetlands. These wetlands would be strictly monitored and controlled to ensure that the ecological functions of the wetlands won’t be reduced, the wetland area won’t be decreased, and the nature won’t be changed, achieving the total amount target that is “The national wetland area must not be less than 53.33 million hectares to the year of 2020”.

The main innovations of the Guide include: (1) the scope of the red line demarcation is detailed which included wetlands distributed in the prohibited national-level and provincial-level development zones and important wetlands (including coastal wetlands); (2) the methodology of how to adjust the boundary of different types of wetlands has been explicit, which promoted the operability and practicability of the Guide.

1. 項目背景

1992年,中國加入了《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(簡稱《濕地公約》)。中國政府為開展濕地保護做出了一系列決策部署,國家林業局出臺了《濕地保護管理規定》,編制了《全國濕地保護工程規劃》(2002-2030年)及各個五年實施規劃,并啟動實施,黨的十八大以來,黨中央國務院出臺一系列包括濕地保護的決策部署,提出了“到2020年,全國濕地面積不低于8億畝”的生態文明建設目標,以及“科學劃定濕地等領域生態紅線,嚴格自然生態空間征(占)用管理,有效遏制生態系統退化的趨勢”等明確要求,為全國濕地保護工作創造了新的機遇,指明了新的方向。2015年,中共中央、國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》提出了“科學劃定濕地等領域生態紅線建立濕地保護制度”的明確要求,并明確此項改革任務由國家林業局牽頭落實。

2016年11月1日中央全面深化改革領導小組第二十九次會議審議通過了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》,會議強調劃定并嚴守生態保護紅線,要按照山水林田湖系統保護的思路,實現一條紅線管控重要生態空間,形成生態保護紅線全國“一張圖”。要統籌考慮自然生態整體性和系統性,開展科學評估,按生態功能重要性、生態環境敏感性脆弱性劃定生態保護紅線,并將生態保護紅線作為編制空間規劃的基礎,明確管理責任,強化用途管制,加強生態保護和修復,加強監測監管,確保生態功能不弱化、面積不減少、性質不改變。《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》為濕地生態保護紅線制度的制定以及紅線劃定技術指南的編制指明了方向。

為落實中國的生態保護紅線制度,維護國家生態安全,亟待編制一個切實可行的濕地生態保護紅線劃定技術指南。以期將濕地生態保護紅線制度落實到具體的濕地斑塊上,實現按照濕地生態系統完整性原則和主體功能區定位,優化國土空間開發格局,理順濕地保護與發展的關系,改善和提高濕地生態系統服務功能,從而構建一個結構完整、功能穩定的濕地生態安全格局,維護國家生態安全。

2. 項目介紹

本項目的項目周期為2016年12月-2017年12月,共12個月。承擔單位為北京林業大學自然保護區學院,張明祥教授為項目負責人。

1)項目目標

通過支持編制中國濕地生態保護紅線劃定技術指南,本分包合同將直接惠及《生物多樣性公約》保護地工作大綱的宗旨,特別是該公約宗旨3.1:提供有利于保護地的政策、制度和社會經濟環境。

2)項目任務

項目承擔單位將在中央項目辦的指導下,與MSL規劃型項目實施團隊及專家密切合作,在收集和借鑒國內外生態保護紅線劃定技術的基礎上,依據《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》,編制中國濕地紅線劃定技術指南。具體任務包括:

1)編制濕地生態保護紅線劃定技術指南,主要內容應包括

①濕地生態保護紅線劃定依據與原則

依據《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》和《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》,遵循底線意識原則、全面保護原則、系統性原則、可落地原則劃定濕地生態保護紅線。

②濕地生態保護紅線劃定目標

“到2020年濕地面積不低于8億畝”的要求,建立并實施濕地生態保護紅線目標。

③濕地生態保護紅線劃定對象

④濕地生態保護紅線劃定方法

⑤濕地生態保護紅線管控措施

對劃定的濕地生態保護紅線內的濕地明確管理責任,強化用途管制,加強生態保護和修復,加強監測監管,確保生態功能不弱化、面積不減少、性質不改變

⑥濕地生態保護紅線劃定成果

⑦濕地生態保護紅線劃定的檢查驗收

2)為政府主管部門采納和批準上述技術指南提供咨詢服務和技術支持;

3)完成項目辦交辦的與本合同任務有關的工作。

為開展上述工作,分包商將①派人參加項目辦組織的相關活動(包括會議、培訓等);②在合同實施期間,隨時就有關合同實施事宜與項目辦及專家聯系,廣泛征求有關方面的意見和指導。

3)預期的產出

本分包合同的預期產出包括:

1)合同規定的中國濕地生態保護紅線劃定技術指南(送審稿);

2)合同規定的工作總結報告。

3. 項目實施情況

1)全面領會中央關于劃定生態保護紅線的文件精神

2017年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》(廳字〔2017〕2號)。文件明確要求:以改善生態環境質量為核心,以保障和維護生態功能為主線,按照山水林田湖系統保護的要求,劃定并嚴守生態保護紅線,實現一條紅線管控重要生態空間,確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變,維護國家生態安全,促進經濟社會可持續發展。

按照文件要求,環境保護部、國家發展改革委會同有關部門,于2017年5月制定并發布了《生態保護紅線劃定指南》(環境保護部、國家發展改革委員會,環辦生態〔2017〕48號),明確了水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙等生態功能重要區域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域的評價方法,識別生態功能重要區域和生態環境敏感脆弱區域的空間分布。

2)編寫《濕地生態保護紅線劃定技術指南》初稿

按照《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》的要求,依據《生態保護紅線劃定指南》,2017年4月-6月期間與國家林業局濕地保護管理中心多次匯報、溝通。7月初,項目組按照國家林業局濕地保護管理中心的要求,編制完成了《濕地生態紅線劃定技術指南(初稿)》。

3GEF項目中期檢查及修改完善

2017年7月12日,GEF中國濕地保護體系項目在北京組織專家對《濕地生態紅線劃定技術指南(初稿)》進行了中期檢查,在GEF項目分包合同中期產出評審會上專家提出的很多有益的意見和建議。2017年7月13-30號,項目承擔單位根據專家意見進行了修改完善,形成征求意見稿。

4)召開濕地生態保護紅線專家研討會

為貫徹落實黨中央、國務院關于濕地保護與生態保護紅線劃定的各項指示精神,順應時代發展的需要,加快推進生態文明建設,2017年11月3-5日,北京林業大學自然保護區學院舉辦了“濕地生態保護紅線劃定技術”研討會。研討會圍繞濕地生態保護紅線劃定理論、技術、方法等,開展學術研討交流。先后邀請了中科院東北地理與農業生態研究所、清華大學、環保部等單位的專家就遙感技術在濕地生態紅線劃定中的應用、生態紅線劃定與國土管控、多規合一與生態保護紅線等內容進行了充分研討。

5)審閱京津冀和長江經濟帶省份濕地生態保護紅線

2017年11月20日,受國家林業局濕地保護管理中心委托,對北京、天津等京津冀和長江經濟帶共15個省份上報的生態保護紅線區劃方案進行了審查,具體意見見附件3。

6)參加了在海口市召開的濕地保護體系國際研討會,形成《濕地生態保護紅線劃定技術指南》的驗收稿

2017年12月4-6日,張明祥教授代表項目組參加了在海口市召開的、國家林業局調查規劃設計院主辦的《濕地保護體系國際研討會》,并就《濕地生態保護紅線劃定技術指南》在大會上做了交流發言。會后,根據會上與會代表的意見和建議,進一步修改完善后,形成了《濕地生態保護紅線劃定技術指南》的驗收稿,具體內容見附件4。

4. 項目亮點

1)對GEF濕地項目成果、產出的具體貢獻

本分包合同將貢獻于項目的成果1之產出1.1。

(項目成果1:通過增強濕地生態代表性以及管理能力,加強濕地保護地子體系的建設。產出1.1:提出全國濕地保護地管理相關法規的修訂建議,增強濕地保護地子體系的保護管理。)

2)對于GEF濕地項目的貢獻

本項目通過制定濕地生態保護紅線的具體劃定技術指南,將濕地保護地(包括國際重要濕地、自然保護區、濕地公園等)和重要濕地(含濱海濕地)納入生態紅線區,實現對紅線區濕地生態系統的嚴格監管,做到濕地生態功能不降低、濕地面積不減少和濕地性質不改變,從而實現“到2020年,全國濕地面積不低于8億畝”的總量目標。

3)創新點

1)對濕地生態保護紅線的劃定范圍進行了具體細化,增強了可操作性。按照《生態保護紅線劃定指南》的要求,將分布于國家級和省級禁止開發區域中的濕地,以及重要濕地(含濱海濕地)劃入濕地生態保護紅線。

2)將濕地生態保護紅線劃定后現場如何調整邊界進行了細化。

按照《全國濕地調查技術規程》的要求,對濕地生態保護紅線的邊界進行現場調整。具體對濱海濕地、湖泊濕地、河流濕地和沼澤濕地如何進行現場調整進行了詳細界定,增加了《濕地生態保護紅線劃定技術指南》的可操作性和實用性。

為落實《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》,推進“多規合一”空間規劃和支撐生態保護紅線劃定,進一步指導和規范濕地生態保護紅線劃定工作,依據《生態保護紅線劃定指南》,制定本指南。

1適用范圍

本指南適用于各省(自治區、直轄市)濕地生態保護紅線的劃定工作。

2編制依據

1.1法律法規

《中華人民共和國森林法》

《中華人民共和國野生動物保護法》

《中華人民共和國環境保護法》

《中華人民共和國水法》

《中華人民共和國自然保護區條例》

1.2政策文件

《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》(中發〔2015〕12號)

《生態文明體制改革總體方案》(中發〔2015〕25號)

《省級空間規劃試點方案》(中共中央辦公廳、國務院辦公廳,廳字〔2016〕51號)

《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》(中共中央辦公廳、國務院辦公廳,廳字〔2017〕2號)

《濕地保護修復制度方案》(國辦發〔2016〕89號)

《濕地保護管理規定》,國家林業局令第32號,2013年

《自然生態空間用途管制辦法(試行)》(國土資源部,國土資發〔2017〕3號)

1.3相關規劃

《全國主體功能區規劃》(國發〔2010〕46號)

《全國國土規劃綱要(2016-2030年)》(國發〔2017〕3號)

《全國重要江河湖泊水功能區劃(2011-2030年)(國函〔2011〕167號)

《全國生態功能區劃(修編版)》(環境保護部、中國科學院公告2015年第61號)

《全國重要飲用水水源地名錄(2016年)》(水資源函〔2016〕383號)

《全國海洋功能區劃(2011~2020年)》,2012年

《中國濕地保護行動計劃》,2000年

《全國濕地保護工程規劃(2002-2030年)》,2003年

1.4技術標準與規范

《生態保護紅線劃定指南》(環境保護部、國家發展改革委員會,環辦生態〔2017〕48號)

《國家重要濕地確定指標》(GB/T 26535-2011)

《濕地分類標準》(GB/T 24708-2009)

《濕地生態風險評估技術規范》(GB27647-2011)

《全國濕地資源調查技術規程》(林濕發〔2008〕265號)

《國家基本比例尺地圖編繪規范》(GB/T 12343-2008)

《基礎地理信息要素分類與代碼》(GB/T 13923-2006)

《基礎地理信息數據庫基本規定》(GB/T 30319-2009)

3術語和定義

3.1濕地

濕地是指天然的或人工的,永久的或間歇性的沼澤地、泥炭地、水域地帶,帶有靜止或流動、淡水或半咸水及咸水水體,包括低潮時水深不超過6米的海域。

3.2濕地生態保護紅線

是指生態空間(濕地部分)中具有特殊重要生態功能、必須強制嚴格保護的區域,是維護濕地生態系統良性循環、保護生物多樣性的核心生態區域,是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。

3.3濕地自然保護區

是指對有代表性的濕地生態系統、濕地野生動植物物種的集中分布區或濕地珍稀瀕危物種棲息地、淡水泉、溫泉和溶洞水系等保護對象所在地,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。

3.4濕地公園

濕地公園是指以保護濕地生態系統、合理利用濕地資源為目的,可供開展濕地保護、恢復、宣傳、教育、科研、監測、生態旅游等活動的特定區域。

3.5國際重要濕地

是指符合《濕地公約》相關標準,由中國政府主管部門向《濕地公約》指定,并經《濕地公約》秘書處核準后被列入“國際重要濕地名錄”的濕地。

3.6國家重要濕地

是指功能與效益的重要性具有國家重要意義的濕地,即該濕地在保障國家生態安全、保護生物多樣性、保存歷史文化遺產、促進社會經濟可持續發展等方面具有國家重要意義。

4劃定原則

4.1科學性原則

以維護國家生態安全為目標,采取定量評估與定性判斷相結合的方法劃定濕地生態保護紅線。在國家級和省級禁止開發區、重要濕地(含濱海濕地)范圍內劃定濕地生態保護紅線,并根據《全國濕地資源調查技術規程》的要求科學劃定濕地邊界,落實到國土空間,確保濕地生態保護紅線布局合理、落地準確、邊界清晰。

4.2完整性原則

統籌考慮濕地生態系統整體性和系統性,結合河流、地貌單元、植被等自然邊界以及生態廊道的連通性,合理劃定濕地生態保護紅線。同時,避免濕地生境破碎化,保護濕地生態系統的完整性,將分布于各國家級和省級禁止開發區域中的濕地以及重要濕地全部納入濕地生態保護紅線。

4.3動態性原則

根據構建國家和區域生態安全格局、提升濕地保護能力和濕地生態系統完整性的需要,濕地生態保護紅線布局應不斷優化和完善,總面積只增不減。

5管控要求

按照《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》《濕地保護修復制度方案》的要求,濕地生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動,嚴禁任意改變濕地用途,確保濕地生態功能不降低、濕地面積不減少、性質不改變。因國家重大基礎設施、重大民生保障項目等需要調整的,由省級政府組織論證,提出調整方案,經環境保護部、國家發展改革委會同國家林業局提出審核意見后,報國務院批準。

——功能不降低。濕地生態保護紅線內的濕地生態系統結構保持相對穩定,退化濕地生態系統功能不斷改善,質量不斷提升。

——面積不減少。濕地生態保護紅線邊界保持相對穩定,濕地生態保護紅線面積只能增加,不能減少。

——性質不改變。嚴格實施濕地生態保護紅線國土空間用途管制,嚴禁隨意改變濕地性質。禁止擅自征收、占用國家和地方重要濕地,已侵占的要限期予以恢復,禁止開(圍)墾、填埋、排干濕地,禁止永久性截斷濕地水源,禁止向濕地超標排放污染物,禁止對濕地野生動物棲息地和魚類洄游通道造成破壞,禁止破壞濕地及其生態功能的其他活動。

6劃定工作程序

采取自上而下和自下而上相結合的方式劃定全國和各省(區、市)濕地生態保護紅線。

6.1制定工作方案和技術方案

各省(區、市)制定本地的濕地生態保護紅線劃定工作方案和技術方案,明確職責分工,組織專門隊伍,有序推進濕地生態保護紅線工作。

6.2開展劃定工作

各省(區、市)依據工作方案和技術方案組織開展濕地生態保護紅線劃定工作,參照國家生態保護紅線空間格局和分布建議方案,結合本地實際情況,形成本行政區濕地生態保護紅線劃定初步方案(含文本、圖件、登記表),征求相關部門和地方政府意見,開展專家論證。經修改完善后統一納入省級生態保護紅線劃定方案(送審稿)。

6.3各省(區、市)方案上報與審核

各省(區、市)人民政府將生態保護紅線劃定方案(送審稿)報送環境保護部、國家發展改革委,環境保護部、國家發展改革委會同國家林業局組織對各省(區、市)濕地生態保護紅線開展技術審核并提出意見,各省(區、市)人民政府根據意見修改完善后,形成生態保護紅線劃定方案(報批稿)。

6.4方案批準與發布

國務院審批生態保護紅線劃定方案后,由各省(區、市)人民政府發布實施。環境保護部、國家發展改革委會同國家林業局在各省(區、市)生態保護紅線劃定方案基礎上進行匯總,形成全國濕地生態保護紅線劃定方案,向社會發布。

7劃定范圍

按照《生態保護紅線劃定指南》的要求,將分布于下列國家級和省級禁止開發區域中的濕地,以及重要濕地(含濱海濕地)劃入濕地生態保護紅線。

7.1國家級和省級禁止開發區

——國家公園中的濕地;

——濕地自然保護區、其他自然保護區中的濕地;

——森林公園生態保育區和核心景觀區中的濕地;

——風景名勝區核心景區中的濕地;

——地質公園的地質遺跡保護區中的濕地;

——世界自然遺產的核心區和緩沖區中的濕地;

——省級、國家級濕地公園;

——省級以下濕地公園的濕地保育區和恢復重建區;

——飲用水水源地一級保護區中的濕地;

——水產種質資源保護區;

——其他類型禁止開發區的核心保護區域中的濕地。

對于上述禁止開發區域內的不同功能分區中的濕地,應納入濕地生態保護紅線的范圍。

7.2重要濕地(含濱海濕地)

除上述禁止開發區域以外,根據濕地生態功能的重要性,將重要濕地(含濱海濕地)納入濕地生態保護紅線范圍。主要涵蓋:

——國家重要濕地:包括國際重要濕地、已頒布的國家重要濕地、國家級濕地自然保護區和國家濕地公園;

——地方重要濕地:包括省級人民政府頒布名錄的省級重要濕地、省級濕地自然保護區、省級濕地公園;

——其他重要濕地:包括水生生物和水鳥的重要棲息地、魚類的重要產卵場、索餌場、越冬場及洄游通道。

8劃定技術流程

8.1初步劃定邊界

濕地自然保護區、省級濕地公園、國家級濕地公園、省級以下濕地公園的濕地保育區和恢復重建區、水產種質資源保護區的核心區、國際重要濕地、已頒布的國家重要濕地、省級人民政府頒布名錄的省級重要濕地,按照其邊界確定。按照定量與定性相結合的原則,將以上確定的沒有明確邊界的濕地劃定范圍與全國濕地資源調查、濕地確權調查的矢量數據相疊加,初步劃定濕地生態保護紅線的邊界。

8.2現場校驗

將初步劃定的濕地生態保護紅線的邊界進行現場校驗,針對不符合實際情況的邊界開展現場核查、校驗與調整。

8.3調整邊界

按照《全國濕地調查技術規程》的要求,對濕地生態保護紅線的邊界進行現場調整。

(1)濱海濕地:灘涂部分為沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮浸地帶。

淺海水域為低潮時水深不超過6米的海域,以及位于濕地內的島嶼或低潮時水深超過6米的海洋水體,特別是具有水禽生境意義的島嶼或水體。

(2)河流濕地:河流濕地按有數據記錄以來的多年平均最高水位所淹沒的區域進行邊界界定。

干旱區的斷流河段全部統計為河流濕地。干旱區以外的常年斷流的河段連續10年或以上斷流則斷流部分河段不計算其濕地面積,否則為季節性和間歇性河流濕地。

(3)湖泊濕地:如湖泊周圍有堤壩的,則將堤壩范圍內的水域、洲灘等統計為湖泊濕地。

如湖泊周圍無堤壩的,將湖泊在有數據記錄以來的多年平均最高水位所覆蓋的范圍統計為湖泊濕地。

(4)沼澤濕地:首先根據其濕地植物的分布初步確定其邊界,即某一區域的優勢種和特有種是濕地植物時,可初步認定其為沼澤濕地的邊界;然后再根據水分條件和土壤條件確定沼澤濕地的最終邊界。

8.4上下對接

采取上下結合的方式開展技術對接,廣泛征求各市縣級政府意見,修改完善后達成一致意見,確定濕地生態保護紅線邊界。

8.5形成劃定成果

在上述工作基礎上,編制濕地生態保護紅線劃定文本、圖件、登記表及技術報告,建立臺賬數據庫,形成濕地生態保護紅線劃定方案。

8.6開展勘界定標

根據劃定方案確定的濕地生態保護紅線分布圖,明確紅線區塊邊界走向和實地拐點坐標,詳細勘定紅線邊界。選定界樁位置,完成界樁埋設,測定界樁精確空間坐標,建立界樁數據庫,形成濕地生態保護紅線勘測定界圖。并設立統一規范的標識標牌。

9成果要求

濕地生態保護紅線劃定成果包括文本、圖件、登記表、臺賬數據庫、技術報告等。

9.1文本

濕地生態保護紅線劃定文本內容主要包括:劃定濕地生態保護紅線的重要性和必要性,指導思想、基本原則和目標。濕地生態保護紅線類型與概述,管控措施,濕地生態保護紅線匯總表(格式參見附錄A、B)。

9.2圖件

濕地生態保護紅線圖件數據采用2000國家大地坐標系統,高斯—克呂格投影,1985國家高程基準;省級層面基本比例尺為1:5萬,縣級層面基本比例尺原則上不小于1: 1萬,基礎數據不滿足要求的可采用1:5萬。

濕地生態保護紅線圖件應包括但不限于:

(1)濕地生態保護紅線分布圖

(2)禁止開發區域中的濕地分布圖

(3)重要濕地(含濱海濕地)分布圖

9.3登記表

以縣級行政區為基本單元,編制濕地生態保護紅線登記表。登記表內容主要包括紅線區塊代碼、名稱、類型、地理位置、面積、人口數量、生態功能、主要生態環境問題、主要人類活動、管控措施等基本信息(登記表格式參見附表C)。

9.4臺賬數據庫

以縣級行政區為基本單元,構建濕地生態保護紅線臺賬數據庫。臺賬信息主要包括紅線區塊登記表信息、基礎地理信息、氣象觀測要素、社會經濟要素、地面監測要素、遙感影像、地表生態參數、土地權屬等。

9.5技術報告

以文字報告形式表述濕地生態保護紅線劃定的主要內容(格式參見附錄D)。

10附則

本指南自發布之日起實施,由國家林業局負責解釋。

附件3 關于北京、天津等15個省(區、市)生態保護紅線劃定方案的意見

1、除安徽、湖南外,其余各個省份的生態保護紅線劃定方案均未將全部的國家濕地公園納入生態保護紅線區;

2、除安徽、江蘇等省外,其余省份均未涉及重要濕地的相關信息;

3、濕地公園應將注明其級別,如國家濕地公園、省級濕地公園等。

各省份的具體意見如下:

一、北京市

1、沒有將北京野鴨湖國家濕地公園、北京房山長溝泉水國家濕地公園列入生態保護紅線區;

2、P8,禁止開發區包括自然保護區的核心區和緩沖區,自然保護區的實驗區也應該列入禁止開發區;

3、缺少相關圖件。

二、天津市

1、P9該區是東亞-澳大利亞候鳥遷徙路線,應該為該區是東亞-澳大利西亞候鳥遷徙路線;

2、P9 蘆葦沼澤沼澤 應為蘆葦沼澤;

3、沒有將沒有將天津寶坻潮白河國家濕地公園、天津薊縣州河國家濕地公園列入生態保護紅線區。

三、上海市

1、沒有將上海崇明西沙國家濕地公園的恢復重建區和上海吳淞炮臺灣國家濕地公園列入生態保護紅線區;

2、上海崇明東灘濕地公園需要確認。

四、湖北省

1、共有62處國家濕地公園列入了生態保護紅線區,但湖北省有63處國家濕地公園,有1處沒有列入生態保護紅線區。

五、重慶市

1、共有14處國家濕地公園列入了生態保護紅線區,但重慶市有22處國家濕地公園,有8處沒有列入生態保護紅線區;

2、在附表2“保護地情況”中,有的是XX國家濕地公園,有的是XX國家濕地公園紅線,二者的區別。

六、四川省

1、共有6處國家濕地公園列入了生態保護紅線區,但四川省有29處國家濕地公園,有23處沒有列入生態保護紅線區。

七、云南省

1、云南省有16處國家濕地公園,沒有列入生態保護紅線區。

八、寧夏

1、太陽山濕地公園、香山湖濕地公園應該為國家濕地公園;

2、寧夏有13處國家濕地公園,很多國家濕地公園沒有列入生態保護紅線區。

九、安徽省

1、國家級濕地公園應該為國家濕地公園;

2、26處國家濕地公園全部列入生態保護紅線區。

十、貴州省

1、共有7處國家濕地公園列入了生態保護紅線區,但貴州省有45處國家濕地公園,有38處沒有列入生態保護紅線區。

十一、江西省

1、會昌湘江濕地公園應為國家濕地公園;

2、江西省有33處國家濕地公園,很多國家濕地公園沒有列入生態保護紅線區;

3、會昌湘江濕地公園劃入2處生態紅線區,需核實。

十二、浙江省

1、國家級濕地公園應該為國家濕地公園;

2、部分濕地公園應該明確其級別,國家濕地公園或省級濕地公園;

3、浙江省有11處國家濕地公園,很多國家濕地公園沒有列入生態保護紅線區。

十三、湖南省

1、國家級濕地公園應該為國家濕地公園;

2、有些濕地公園應該注明級別,如國家濕地公園、省級濕地公園等。

十四、河北省

1、濕地公園應該注明級別,如國家濕地公園、省級濕地公園等;

2、河北省有20處國家濕地公園,很多國家濕地公園沒有列入生態保護紅線區。

十五、江蘇省

1、附表2 與其他省份不同,與《生態保護紅線劃定指南》的要求不一致;

2、江蘇省有26處國家濕地公園,由于缺乏相關信息,尚不清楚有多少國家濕地公園已經列入生態保護紅線區。

附件4

濕地生態保護紅線劃定技術指南

北京林業大學自然保護區學院

2017年12月

為落實《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》,推進“多規合一”空間規劃和支撐生態保護紅線劃定,進一步指導和規范濕地生態保護紅線劃定工作,依據《生態保護紅線劃定指南》,制定本指南。

1 適用范圍

本指南適用于各省(自治區、直轄市)濕地生態保護紅線的劃定工作。

2 編制依據

1.1法律法規

《中華人民共和國森林法》

《中華人民共和國野生動物保護法》

《中華人民共和國環境保護法》

《中華人民共和國水法》

《中華人民共和國自然保護區條例》

1.2政策文件

《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》(中發〔2015〕12號)

《生態文明體制改革總體方案》(中發〔2015〕25號)

《省級空間規劃試點方案》(中共中央辦公廳、國務院辦公廳,廳字〔2016〕51號)

《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》(中共中央辦公廳、國務院辦公廳,廳字〔2017〕2號)

《濕地保護修復制度方案》(國辦發〔2016〕89號)

《濕地保護管理規定》,國家林業局令第32號,2013年

《自然生態空間用途管制辦法(試行)》(國土資源部,國土資發〔2017〕3號)

1.3相關規劃

《全國主體功能區規劃》(國發〔2010〕46號)

《全國國土規劃綱要(2016-2030年)》(國發〔2017〕3號)

《全國重要江河湖泊水功能區劃(2011-2030年)(國函〔2011〕167號)

《全國生態功能區劃(修編版)》(環境保護部、中國科學院公告2015年第61號)

《全國重要飲用水水源地名錄(2016年)》(水資源函〔2016〕383號)

《全國海洋功能區劃(2011~2020年)》,2012年

《中國濕地保護行動計劃》,2000年

《全國濕地保護工程規劃(2002-2030年)》,2003年

1.4技術標準與規范

《生態保護紅線劃定指南》(環境保護部、國家發展改革委員會,環辦生態〔2017〕48號)

《國家重要濕地確定指標》(GB/T 26535-2011)

《濕地分類標準》(GB/T 24708-2009)

《濕地生態風險評估技術規范》(GB27647-2011)

《全國濕地資源調查技術規程》(林濕發〔2008〕265號)

《國家基本比例尺地圖編繪規范》(GB/T 12343-2008)

《基礎地理信息要素分類與代碼》(GB/T 13923-2006)

《基礎地理信息數據庫基本規定》(GB/T 30319-2009)

3 術語和定義

3.1濕地

濕地是指天然的或人工的,永久的或間歇性的沼澤地、泥炭地、水域地帶,帶有靜止或流動、淡水或半咸水及咸水水體,包括低潮時水深不超過6米的海域。

3.2濕地生態保護紅線

是指生態空間(濕地部分)中具有特殊重要生態功能、必須強制嚴格保護的區域,是維護濕地生態系統良性循環、保護生物多樣性的核心生態區域,是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。

3.3濕地自然保護區

是指對有代表性的濕地生態系統、濕地野生動植物物種的集中分布區或濕地珍稀瀕危物種棲息地、淡水泉、溫泉和溶洞水系等保護對象所在地,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。

3.4濕地公園

濕地公園是指以保護濕地生態系統、合理利用濕地資源為目的,可供開展濕地保護、恢復、宣傳、教育、科研、監測、生態旅游等活動的特定區域。

3.5國際重要濕地

是指符合《濕地公約》相關標準,由中國政府主管部門向《濕地公約》指定,并經《濕地公約》秘書處核準后被列入“國際重要濕地名錄”的濕地。

3.6國家重要濕地

是指功能與效益的重要性具有國家重要意義的濕地,即該濕地在保障國家生態安全、保護生物多樣性、保存歷史文化遺產、促進社會經濟可持續發展等方面具有國家重要意義。

4 劃定原則

4.1科學性原則

以維護國家生態安全為目標,采取定量評估與定性判斷相結合的方法劃定濕地生態保護紅線。在國家級和省級禁止開發區、重要濕地(含濱海濕地)范圍內劃定濕地生態保護紅線,并根據《全國濕地資源調查技術規程》的要求科學劃定濕地邊界,落實到國土空間,確保濕地生態保護紅線布局合理、落地準確、邊界清晰。

4.2完整性原則

統籌考慮濕地生態系統整體性和系統性,結合河流、地貌單元、植被等自然邊界以及生態廊道的連通性,合理劃定濕地生態保護紅線。同時,避免濕地生境破碎化,保護濕地生態系統的完整性,將分布于各國家級和省級禁止開發區域中的濕地以及重要濕地全部納入濕地生態保護紅線。

4.3動態性原則

根據構建國家和區域生態安全格局、提升濕地保護能力和濕地生態系統完整性的需要,濕地生態保護紅線布局應不斷優化和完善,總面積只增不減。

5 管控要求

按照《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》《濕地保護修復制度方案》的要求,濕地生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動,嚴禁任意改變濕地用途,確保濕地生態功能不降低、濕地面積不減少、性質不改變。因國家重大基礎設施、重大民生保障項目等需要調整的,由省級政府組織論證,提出調整方案,經環境保護部、國家發展改革委會同國家林業局提出審核意見后,報國務院批準。

——功能不降低。濕地生態保護紅線內的濕地生態系統結構保持相對穩定,退化濕地生態系統功能不斷改善,質量不斷提升。

——面積不減少。濕地生態保護紅線邊界保持相對穩定,濕地生態保護紅線面積只能增加,不能減少。

——性質不改變。嚴格實施濕地生態保護紅線國土空間用途管制,嚴禁隨意改變濕地性質。禁止擅自征收、占用國家和地方重要濕地,已侵占的要限期予以恢復,禁止開(圍)墾、填埋、排干濕地,禁止永久性截斷濕地水源,禁止向濕地超標排放污染物,禁止對濕地野生動物棲息地和魚類洄游通道造成破壞,禁止破壞濕地及其生態功能的其他活動。

6 劃定工作程序

采取自上而下和自下而上相結合的方式劃定全國和各省(區、市)濕地生態保護紅線。

6.1制定工作方案和技術方案

各省(區、市)制定本地的濕地生態保護紅線劃定工作方案和技術方案,明確職責分工,組織專門隊伍,有序推進濕地生態保護紅線工作。

6.2開展劃定工作

各省(區、市)依據工作方案和技術方案組織開展濕地生態保護紅線劃定工作,參照國家生態保護紅線空間格局和分布建議方案,結合本地實際情況,形成本行政區濕地生態保護紅線劃定初步方案(含文本、圖件、登記表),征求相關部門和地方政府意見,開展專家論證。經修改完善后統一納入省級生態保護紅線劃定方案(送審稿)。

6.3各省(區、市)方案上報與審核

各省(區、市)人民政府將生態保護紅線劃定方案(送審稿)報送環境保護部、國家發展改革委,環境保護部、國家發展改革委會同國家林業局組織對各省(區、市)濕地生態保護紅線開展技術審核并提出意見,各省(區、市)人民政府根據意見修改完善后,形成生態保護紅線劃定方案(報批稿)。

6.4方案批準與發布

國務院審批生態保護紅線劃定方案后,由各省(區、市)人民政府發布實施。環境保護部、國家發展改革委會同國家林業局在各省(區、市)生態保護紅線劃定方案基礎上進行匯總,形成全國濕地生態保護紅線劃定方案,向社會發布。

7 劃定范圍

按照《生態保護紅線劃定指南》的要求,將分布于下列國家級和省級禁止開發區域中的濕地,以及重要濕地(含濱海濕地)劃入濕地生態保護紅線。

7.1國家級和省級禁止開發區

——國家公園中的濕地;

——濕地自然保護區、其他自然保護區中的濕地;

——森林公園生態保育區和核心景觀區中的濕地;

——風景名勝區核心景區中的濕地;

——地質公園的地質遺跡保護區中的濕地;

——世界自然遺產的核心區和緩沖區中的濕地;

——省級、國家級濕地公園;

——省級以下濕地公園的濕地保育區和恢復重建區;

——飲用水水源地一級保護區中的濕地;

——水產種質資源保護區;

——其他類型禁止開發區的核心保護區域中的濕地。

對于上述禁止開發區域內的不同功能分區中的濕地,應納入濕地生態保護紅線的范圍。

7.2重要濕地(含濱海濕地)

除上述禁止開發區域以外,根據濕地生態功能的重要性,將重要濕地(含濱海濕地)納入濕地生態保護紅線范圍。主要涵蓋:

——國家重要濕地:包括國際重要濕地、已頒布的國家重要濕地、國家級濕地自然保護區和國家濕地公園;

——地方重要濕地:包括省級人民政府頒布名錄的省級重要濕地、省級濕地自然保護區、省級濕地公園;

——其他重要濕地:包括水生生物和水鳥的重要棲息地、魚類的重要產卵場、索餌場、越冬場及洄游通道。

8 劃定技術流程

8.1初步劃定邊界

濕地自然保護區、省級濕地公園、國家級濕地公園、省級以下濕地公園的濕地保育區和恢復重建區、水產種質資源保護區的核心區、國際重要濕地、已頒布的國家重要濕地、省級人民政府頒布名錄的省級重要濕地,按照其邊界確定。按照定量與定性相結合的原則,將以上確定的沒有明確邊界的濕地劃定范圍與全國濕地資源調查、濕地確權調查的矢量數據相疊加,初步劃定濕地生態保護紅線的邊界。

8.2現場校驗

將初步劃定的濕地生態保護紅線的邊界進行現場校驗,針對不符合實際情況的邊界開展現場核查、校驗與調整。

8.3調整邊界

按照《全國濕地調查技術規程》的要求,對濕地生態保護紅線的邊界進行現場調整。

(1)濱海濕地:灘涂部分為沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮浸地帶。

淺海水域為低潮時水深不超過6米的海域,以及位于濕地內的島嶼或低潮時水深超過6米的海洋水體,特別是具有水禽生境意義的島嶼或水體。

(2)河流濕地:河流濕地按有數據記錄以來的多年平均最高水位所淹沒的區域進行邊界界定。

干旱區的斷流河段全部統計為河流濕地。干旱區以外的常年斷流的河段連續10年或以上斷流則斷流部分河段不計算其濕地面積,否則為季節性和間歇性河流濕地。

(3)湖泊濕地:如湖泊周圍有堤壩的,則將堤壩范圍內的水域、洲灘等統計為湖泊濕地。

如湖泊周圍無堤壩的,將湖泊在有數據記錄以來的多年平均最高水位所覆蓋的范圍統計為湖泊濕地。

(4)沼澤濕地:首先根據其濕地植物的分布初步確定其邊界,即某一區域的優勢種和特有種是濕地植物時,可初步認定其為沼澤濕地的邊界;然后再根據水分條件和土壤條件確定沼澤濕地的最終邊界。

8.4上下對接

采取上下結合的方式開展技術對接,廣泛征求各市縣級政府意見,修改完善后達成一致意見,確定濕地生態保護紅線邊界。

8.5形成劃定成果

在上述工作基礎上,編制濕地生態保護紅線劃定文本、圖件、登記表及技術報告,建立臺賬數據庫,形成濕地生態保護紅線劃定方案。

8.6開展勘界定標

根據劃定方案確定的濕地生態保護紅線分布圖,明確紅線區塊邊界走向和實地拐點坐標,詳細勘定紅線邊界。選定界樁位置,完成界樁埋設,測定界樁精確空間坐標,建立界樁數據庫,形成濕地生態保護紅線勘測定界圖。并設立統一規范的標識標牌。

9 成果要求

濕地生態保護紅線劃定成果包括文本、圖件、登記表、臺賬數據庫、技術報告等。

9.1文本

濕地生態保護紅線劃定文本內容主要包括:劃定濕地生態保護紅線的重要性和必要性,指導思想、基本原則和目標。濕地生態保護紅線類型與概述,管控措施,濕地生態保護紅線匯總表(格式參見附錄A、B)。

9.2圖件

濕地生態保護紅線圖件數據采用2000國家大地坐標系統,高斯—克呂格投影,1985國家高程基準;省級層面基本比例尺為1:5萬,縣級層面基本比例尺原則上不小于1: 1萬,基礎數據不滿足要求的可采用1:5萬。

濕地生態保護紅線圖件應包括但不限于:

(1)濕地生態保護紅線分布圖

(2)禁止開發區域中的濕地分布圖

(3)重要濕地(含濱海濕地)分布圖

9.3登記表

以縣級行政區為基本單元,編制濕地生態保護紅線登記表。登記表內容主要包括紅線區塊代碼、名稱、類型、地理位置、面積、人口數量、生態功能、主要生態環境問題、主要人類活動、管控措施等基本信息(登記表格式參見附表C)。

9.4臺賬數據庫

以縣級行政區為基本單元,構建濕地生態保護紅線臺賬數據庫。臺賬信息主要包括紅線區塊登記表信息、基礎地理信息、氣象觀測要素、社會經濟要素、地面監測要素、遙感影像、地表生態參數、土地權屬等。

9.5技術報告

以文字報告形式表述濕地生態保護紅線劃定的主要內容(格式參見附錄D)。

10 附則

本指南自發布之日起實施,由國家林業局負責解釋。

A

B

說明:保護地包括國家級和省級禁止開發區和重要濕地(含濱海濕地);保護形式包括國家公園、自然保護區、森林公園、風景名勝區、地質公園、世界自然遺產、濕地公園、飲用水水源地、水產種質資源保護區,重要濕地包括國家重要濕地和地方重要濕地;濕地類包括濱海濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地和人工濕地;主導濕地生態系統服務功能包括水源涵養、生物多樣性維護、重要生態系統或保護物種等。

C

說明:人口數量指紅線區塊內的常住人口數;濕地生態系統服務功能與保護目標包括水源涵養、生物多樣性維護、重要生態系統或保護物種等;地理位置應注明紅線邊界各拐點經緯度坐標,清晰描述所處的具體位置;濕地類型按照《全國濕地資源調查技術規程》的規定劃分;主要人為活動類型包括種養殖、放牧、旅游等。

附錄D 濕地生態保護紅線劃定技術報告編寫大綱

XX省(區、市)濕地生態保護紅線劃定技術報告

前言

介紹工作背景、目的意義、任務來源、工作原則等。

1 區域介紹

1.1自然環境狀況

1.2經濟社會概況

1.3生態環境保護狀況

2 主要濕地生態問題

明確本行政區主要濕地生態問題,并分析原因。

3 總則

3.1指導思想

3.2劃定目標

3.3劃定原則

3.4劃定依據

3.5技術路線

4 濕地生態保護紅線劃定范圍

4.1國家級和省級禁止開發區

4.2重要濕地(含濱海濕地)

5 濕地生態保護紅線方案確定

5.1濕地生態保護紅線劃定方案確定

根據劃定技術流程,開展濕地生態保護紅線邊界落圖,結合管理實際最終確定本行政區濕地生態保護紅線劃定方案。

5.2濕地生態保護紅線成效分析

分析紅線方案(濕地部分)在保護濕地生態系統服務功能、保障人居環境安全、保護濕地生物多樣性、促進經濟社會發展等方面所產生的保護成效。

6 濕地生態保護紅線管控措施

依據濕地生態保護紅線類型與特征,結合本地管理要求,制定本行政區濕地生態保護紅線管控措施。

7 附件

包括與濕地生態保護紅線劃定相關的技術資料、管理文件等。

附件5

結題匯報修改說明

1、該項目所編制的《濕地生態保護紅線劃定技術指南》(以下簡稱“指南”)主要服務于國家林業局濕地保護管理中心,且指南如果能夠以濕地辦的名義下發到各省,才能發揮最大的作用和價值。當前濕地辦對指南的意見主要有哪些,指南下發進展到什么程度?

項目在開展過程中,每一階段都與濕地辦保持良好地聯系和溝通,實時征詢他們對指南編制的意見和建議,濕地辦對指南的最終稿表示滿意。現在,國家生態保護紅線的劃定主要是由環保部和發改委在牽頭開展,按照國家“一條紅線”的政策方針要求,濕地生態保護紅線的劃定必須也要與國家生態紅線劃定保持一致。在這一過程中,需要以國家林業局為主導與環保部和發改委進行溝通和協調,所以應該在國家林業局與環保部和發改委達成紅線劃定共識的情況下,由國家林業局將指南下發,確保指南能夠真正實施落地,所以當前濕地辦未下發指南文件。

2、指南是否可以再細一個層次?

按照濕地辦的要求,為便于指南能夠與環保部、發改委達成一致,使其盡早下發至各省,在編制指南過程中,對一些內容沒有進行更細地描述和處理。

3、指南文件里,8.3調整邊界(2)河流濕地(3)湖泊濕地中,“調查期內的多年平均最高水位”,建議改成“有數據記錄以來的多年平均最高水位”。

已采納專家意見,在指南文件中進行了對應的修改。

4、指南文件里,7劃定范圍-7.1國家級和省級禁止開發區中的“水產種質資源保護區的核心區”,水產種質資源保護區從漁業資源角度來講本來就是核心區,范圍一般就已經很小了,再劃核心區的核心區,范圍就更小了,建議改成“水產種質資源保護區”。

已采納專家意見,在指南文件中進行了對應的修改。

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